Veranderingsmanagement

De uitdaging voor het veranderingsmanagement in Amsterdam kan dus worden samengevat als het doorbreken van machtige institutionele belangen door het bevorderen van meer samenwerking over organisatiegrenzen heen in een situatie waarin niemand de baas is.

Algemene elementen van veranderingsmanagement
Een deel van de veranderaanpak binnen de gemeente Amsterdam bestond (en bestaat) uit elementen die vrij algemeen zijn en in alle standaardwerken voor veranderingsmanagement voorkomen.

Gevoel van urgentie
Om organisatieverandering daadwerkelijk in gang te zetten is een breed gedragen urgentiegevoel nodig: de overtuiging dat er dingen niet goed gaan en dat verandering noodzakelijk is.

Visie zit in de organisatie
Wanneer er eenmaal een gevoel van urgentie is, dan moet ook snel helder worden wat de oplossing van de problemen is. Anders blijft e organiastie in vertwijfeling achter. Er is dus een heldere visie nodig op hoe de problemen het beste aangepakt kunnen worden. Zonder heldere focus op het doel van organisatieveranering is een succesvolle aanpak niet mogelijk. De meeste kennis over wat er mis is en hoe het beter moet, is in een organiastie vaak al aanwezig. Er is gebruikgemaakt van dit soort kennis door veel te luisteren en langs alle organisatieonderdelen van de gemeente te gaan. Het voordeel van deze werkwijze was dat door de brede consulattie draagvlak ontstond voor de organisatieveranderingen.

Procesbenadering
Het uitgangspunt van het veranderproces is vanaf het begin geweest dat er niet gereorganiseerd zou worden volgens het idee van nieuwe harkjes tekenen en mensen van hun oude naar hun nieuwe functies verplaatsen. Het uitgangspunt was dus dat reorganisaties niet tot verbetering in de organisatie leiden. Vanaf het begin is dus gewerkt vanuit het centraal stellen van het probleem en van de oplossing daarvan. Vanuit dat perspectief hebben we gekeken naar het functioneren van de werkprocessen en gefocust op het verbeteren van die werkprocessen. In de jaren 2000-2006 is daarom vrij weinig gereorganiseerd via de harkjesbenadering. En toch zijn er successen geboekt. Hierdoor is er veel meer kans op een duurzame verbetering.

Alles is communicatie
Een goede interne communicatie is van cruciaal belang voor het slagen van een veranderproces. Goede communicatie bleek cruciaal voor het vergroten en onderhouden van het draagvlak dat nodig is om een veranderproces tot een goed einde te brengen. In het begin van het veranderproces is de gemeentelijke interne (en externe) communicatie-infrastructuur op orde gebracht. Er is veel geïnvesteerd in het tot stand brengen van verschillende netwerken die elkaar in regelmatige bijeenkomsten konden ontmoeten. Een positieve ontwikkeling was dat er steeds meer netwerken op inhoudelijke onderwerpen ontstonden.

Aanschouwelijk onderwijs
Het probleem van werken met een weliswaar scherpe maar toch vrij abstracte visie is dat niet direct voor alle betrokkenen duidelijk is wat dit nu concreet betekent voor hun dagelijkse werkpraktijk. En dat is wel de belangrijkste voorwaarde om iedereen mee te krijgen in de verandering. Daarom is er in Amsterdam veel gewerkt met zogenaamd 'aanschouwelijk onderwijs'': praktijkvoorbeelden van verschillende aard die illustreerden wat concreet bedoeld werd met slimmer werken. Elke week werd een nieuw voorbeeld van slimmer werken gepresenteerd via de interne communicatiekanalen.

Omgaan met veranderingsweerstand
Veranderingsweerstand is een natuurlijk verschijnsel bij veranderprocessen vanwege de onzekerheid die de verandering met zich meebrengt. Op het moment dat medewerkers die weerstandsgedrag vertonen in een hoek van de 'remmers' worden geplaatst, wordt hun weerstandsgedrag alleen maar groter. Men gaat zich dan al gauw gedragen als echte remmers. Elk veranderproces begint met een relatief kleine groep voorstanders, een grote groep 'constructief kritische kat-uit-de-boom-kijkers', een vrij grote groep die een houding heeft van 'het zal mijn tijd wel duren, ook dit zal wel weer overwaaien' en een relatief kleine groep 'echte remmers' die mentaal niet in staat zijn om de verandering mee te maken. Onderdeel van elke succesvolle veranderingsstrategie is dat de tweede groep door de eerste groep te laten overtuigen om vervolgens de derde groep op zijn minst in de 'meewerkstand' te krijgen. Op verschillende manieren is dit ook in Amsterdam gedaan. De groep remmers moet vooral in het begin van het proces ook de gelegenheid krijgen om gehoord te worden en de kans te krijgen de verandering mee te maken. Maar op een gegeven moment is het beter om deze groep min of meer te negeren en zichzelf te laten isoleren. Want te veel aandacht voor deze groep kan demotiverend werken op de medewerkers die zich inzetten voor de veranderingen. Tot de dag van vandaag is de regel dat alle, na intensieve discussies, resterende verschillen van mening transparant worden gemaakt ten behoeve van finale ambtelijke en/of bestuurlijke besluitvorming. Dat is zelfs een aantal keren zo ver gegaan dat de meest kritische directeuren, ook al behoorden ze tot een zeer kleine minderheid, uitgenodigd werden in BenW om hun verhaal te doen.  

Dit zijn de algemene elementen. Hier werd de strategie van verleiding aan toegevoegd wat leidde tot succesvolle veranderingen bij de gemeente Amsterdam.

Verleiden als strategie: het veranderproces in de Amsterdamse praktijk
Het feit dat in Amsterdam niemand de baas is, was een gegeven van waaruit moest worden gewerkt. Een van de weinige opties om het veranderproces te starten was daarom de tactiek van verleiden: mensen en organisaties op basis van vrijwilligheid proberen mee te krijgen. .Het veranderproces binnen de gemeente Amsterdam is begonnen met het minst gevoelige en minst politieke probleem in het functioneren van de gemeente: de bedrijfsvoering. De analyse was dat een van de redenen voor het onvoldoende presteren van de gemeente de gefragmenteerde en ondermaatse bedrijfsvoering was. Een aantal acute crisis in de bedrijfsvoering zorgden voor voldoende urgentiegevoel om de bedrijfsvoering aan te pakken.

Coalitie van 'willing, able and desperate' viert haar succesen
De gemeente Amsterdam is een complexe organisatie bestaande uit veel deelorganisaties. Wachten met de uitvoering van een plan totda er volledige concensus tussen alle betrokken organisaties, is daarom een recept voor verlamming. Het veranderproces startte dus met een coalitie van 'willenden, kunnenden en soms wanhopigen'. Met die coalitie werd dan een concreet succes geboekt en dat succes trok weer andere deelorganisaties over de brug om zich aan te sluiten. Dit zou je de 'zwaan kleef aan'-methode kunnen noemen.

Verleiden met en verleiden zonder geld
Wat de verleidingsmethode in sommige trajecten aanzienlijk vergemakkelijkte was dat er, vooral in de beginjaren van het veranderproces, een pot met geld door de politiek ter beschikking was gesteld. Daaruit konden samenwerkingsprojecten worden gefinancieerd. Daarmee werd meedoen lucratief, en derhalve extra aantrekkelijk.

Toen rond 2002 de budgettaire situatie van de gemeente aanzienlijk verslechterde en er moest worden bezuinigd, was de mogelijkheid om te verleiden met extra geld verdwenen. Vervolgens is van de nood een deugd gemaakt en is men begonnen met verleiden zonder geld: verleiden met budgettaire schaarste. Gebrek aan geld werd gebruikt als prikkel om samenwerkingsprojecten van de grond te krijgen. In een groot aantal gevallen is een directe relatie gelegd met de ombuigingstaakstellingen. De propositie was dan heel simpel: 'Als u meedoet met die samenwerkingsproject kan de ombuiging op relatief pijnloze manier worden gerealiseerd. Als u niet meedoet dan wordt het een pijnlijke taakafstoting of de kaasschaaf. Aan u de keuze!' Op deze manier is de forse ombuigingsopratie op het apparaat waarmee de gemeente amsterdam vanaf 2002 geconfronteerd is, gebruikt als hefboom om samenwerkingsprojecten van de grond te tillen. Dat ging overigens niet zonder slag of stoot, omdat een deel van het ambtelijk top management samenwerkingsprojecten niet met een ombuigingstaakstelling wilde belasten. Uiteindelijk moest het college van BenW er aan te pas komen om de knoop door te hakken.

Businesscases doorbreken kosten-batenterreur
Een verbijzondering van de tactiek van verleiden zonder geld is het werken met rendabele businesscases. Verscheidene projecten leveren uiteindelijk per saldo besparingen op, maar ze vergen ook investeringen. De kost gaat voor de baat uit. De belofte van besparingen op termijn in het kader van de ombuigingstaakstelling was niet genoeg om de politiek over de streep te trekken. Wat uiteindelijk de doorslag heeft gegeven was het werken met rendabele businesscases. Voor het bedrijfsleven vrij normaal, voor de overheid redelijk uniek. In een dergelijke businesscae werd een gedetailleerde kosten-batenrekening gepresenteerd inclusief break-even point en per saldo besparingen. De investeringen werden gefinancieerd door op voorhand taakstellende bezuinigingen op de begrotingen van de deelnemende diensten waar de besparignen zouden neerslaan. De investeren konden op deze manier in de vorm van een redabel krediet aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

Intermezzo:Verleiden met of zonder geld: een politieke keuze met gevolgen voor het tempo
De Amsterdamse ervaring leert dat verleiden met centraal beschikbaar gesteld geld uiteraard veel sneller tot resultaten leidt dan verleiden zonder geld. Dat laatste is veel complexer en daarmee tijdrovender. Terugkijkend kan worden geconstateerd dat het feit dat het veranderingsproces in ieder geval gestart kon worden met een pot met investeringsgeld erg heeft geholpen om het veranderproces uit de startblokken te krijgen. Hiermee was ook een vruchtbare bodem gelegd om in budgettair moeilijker tijden toch op een andere manier door te gaan met samenwerkingsprojecten. Het is zeer de vraag of de start van het veranderingsproces direct in een situatie van ombuigingen hetzelfde resultaat had opgeleverd.

De facto standaardisering: verleiding of voldongen feitenpolitiek?
Het effect van succesvolle verleiding is dat er op een gegeven moment zoveel massa qua deelname ontstaat, dat het vrijwel onmogelijk wordt om niet alsnog aan te sluiten. Ten eerste ontstaat er bij voldoende massa een zo gunstig exploitatiemodel dat een organisatie nergens een betere prijs kwaliteitsverhouding krijgt (voorbeelden zijn ‘web in a box’, het digitaal loket en ‘Antwoord’). Ten tweede is er natuurlijk het psychologische effect (als je als directeur bij gebleken succes als één van de laatsten nog steeds niet meedoet, ben je een beetje een loser). Maar soms is de onontkoombaarheid van deelname ook veel “fysieker”.

Het opgeven van autonomie: het veranderproces in de Amsterdamse praktijk
Het opgeven van autonomie roept veel veranderweerstand op. Daarom ging de samenwerking tussen organisaties veel moeilijker zoals blijkt uit de uitvoering van de projecten shared service centres, BRI, mobiliteit topambtenaren (zie hieronder), en ‘Antwoord’. De samenwerking werd ook moeilijk omdat er weliswaar nog steeds sprake was van een grote mate van vrijwilligheid, maar ook van steeds minder vrijblijvendheid. Verleiden, werd niet vrijblijvend verleiden. Samenwerking begon, naast de evidente voordelen ook pijn te doen.

Toen de fase van moeilijke samenwerking aanbrak heeft het zeker geholpen dat er al een succesvolle fase van makkelijke samenwerking aan vooraf was gegaan. Of het succes van die moeilijke samenwerkingsprojecten zonder het extra zetje van de ombuigingsnoodzaak die zich tegelijkertijd voordeed net zo groot zou zijn geweest is uiteraard de vraag. In ieder geval is duidelijk dat de makkelijke samenwerkingssuccessen wel mede het pad voor de moeilijker te behalen successen hebben geëffend.

(Politieke) timing
Er warenr momenten waarop zich ineens een bestuurder als kampioen voor een bepaald onderdeel van de veranderingsagenda opwierp. Wanneer dat gebeurde konden veranderingen sneller worden doorgevoerd. Je moet natuurlijk het geluk hebben dat die momenten zich voordoen, maar je moet er ook alert op zijn, en soms kun je ze ook deels regisseren.

Intermezzo: actief gebruik van toeval
Uit het voorgaande verhaal blijkt al dat zich soms omstandigheden aandienen, zoals actieve wethouders, die je niet zelf kunt beïnvloeden, maar op het moment dat ze zich voordoen wel actief kunt gebruiken om een slimmere overheid te realiseren. Toeval heeft nog een tweede betekenis. Dingen kunnen je toevallen. Mits je ze als zodanig herkent. Daarvoor moet je weer beschikken over een heldere punt aan de horizon waar je naartoe wilt.

Breed eigenaarschap en anderen laten scoren
Onderdeel van de tactiek van de verleiding is zeker ook het verbreden van het eigenaarschap voor (delen van) de veranderingsagenda en anderen laten scoren. De veranderingsoperatie is weliswaar redelijk top-down gestart, maar er zijn steeds meer bottom up elementen in de veranderaanpak geïncorporeerd

Tucht van de transparantie
Een andere manier om het samenwerkingsklimaat te bevorderen is, hoe gek dat ook moge klinken, het introduceren van competitie door het toepassen van openbare resultaatverantwoording onder andere door resultaatvergelijking of benchmarking. Niemand wil in lijstjes van bijvoorbeeld klanttevredenheid laag scoren. En als dat toch gebeurt en die gegevens worden openbaar dan onstaat er vanzelf snel een (externe) druk om hoger op de lijst te komen. En dat kan door in ieder geval de goede praktijken van de hoogst scorenden over te nemen. Zo ontstaat vanzelf een convergentiebeweging naar één beste oplossing. In de gemeente Amsterdam wordt dan ook in toenemende mate met dit soort benchmarks en resultaatmonitors gewerkt.

Werken vanuit de inhoud: het oplossen van het probleem centraal stellen
Het veranderproces is in een aantal gevallen opgestart door niet meteen te trachten organisaties te verleiden tot samenwerking maar door eerst overeenstemming te bereiken over de inhoudelijke gezamenlijke doelstellingen. Hierdoor kwamen de eigen institutionele belangen van de betrokken organisaties niet meteen op tafel. Was dat wel gebeurd dan was het veranderproces waarschijnlijk meteen gestopt.

Gedoseerde inzet van externe adviseurs
Tijdens de veranderingsoperatie is slechts op zeer beperkte schaal met de inzet van externe adviseurs gewerkt. Waar sprake was van inzet van externe adviseurs was ook primair sprake van de inzet een bepaalde adviseur als persoon en niet van inschakeling van een extern adviesbureau. Deze adviseur werd binnengehaald op zijn persoonlijke kwaliteiten. Veelal op een eerste kleine opdracht, waarmee hij werd geïntroduceerd in de organisatie. Het ging steeds om adviseurs die het gedachtegoed van slimmer werken omarmden of sterker nog inspirator waren voor de verdere ontwikkeling van het gedachtegoed. De constructie waarvoor steeds werd gekozen was de inzet van de betreffende adviseur die samen met medewerkers uit de organisatie een klus uitvoerde

Casusadoptie/frontlijnsturing/offensief besturen
Casusadoptie is een voorbeeld van wat wel genoemd wordt frontlijnsturing (Hartman en Tops, 2005) of offensief besturen (van Diepen en Gerritsen, 2007). Frontlijnsturing en offensief besturen zijn vergelijkbare methodes. Bij frontlijnsturing ligt de aandacht wat meer bij de organisatorische kant (al is steun van en korte lijnen naar het bestuur een belangrijke succesvoorwaarde). Offensief besturen benadrukt iets meer het belang van de actieve rol van de bestuurders zelf.

De kenmerken van offensief besturen zijn

• een bestuurlijke stijl en houding van “Er op af”. Niet wegkijken van problemen, ze recht in de ogen zien en werken aan een oplossing. Er op af kan soms door bestuurders ook letterlijk worden genomen. Zelf op de problemen af gaan. In situaties waar de verantwoordelijkheid voor het oplossen van het probleem niet helder is die verantwoordelijkheid gewoon nemen;
• Realitycheck, voortdurend verzamelen van signalen uit de praktijk. Er moet een directe lijn zijn tussen beleid en uitvoering. Bestuurders en ambtenaren checken voortdurend of het beleid wel werkt zoals bedoeld. Niet wachten op evaluatieonderzoeken maar voortdurend zelf de praktijk induiken

Offensief besturen wordt gedreven door de wil om zichtbaar resultaat te behalen. Offensief besturen maakt het mogelijk om vastgelopen of niet functionerende uitvoeringspraktijken weer vlot te trekken en om in concrete gevallen oplossingen te realiseren. Maar het is vooral een breekijzer. Wanneer de follow up niet geregeld wordt, verzandt offensief besturen in tijdelijke oplossingen voor incidentele probleemsituaties, zonder structurele uitkomst te bieden. Daarom moet offensief besturen altijd gevolgd worden door maatregelen van borging. Maatregelen die er voor zorgen dat opvolgende concrete en vergelijkbare problemen ook opgelost worden zonder dat daarvoor nog Offensief Besturen nog nodig is. Want Offensief Besturen is kostbaar (maar rendabel mits gericht op structurele verbetering). Die follow up moet altijd bestaan uit een combinatie van de principes van slimmer werken.

Omgaan met de pers
Veel van het geschetste veranderingsproces heeft zich grotendeels buiten de aandacht van de pers afgespeeld. Maar een bepaalde manier van omgaan met de pers kan wel bijdrage leveren aan slimmer werken. Te beginnen uiteraard met het managen van verwachtingen van de burgers door politici. Gewoon minder beloven.

Ten tweede door permanent campagne te voeren als tegenwicht tegen de media logica.Voor voldoende vertrouwen in de (gemeentelijke) overheid is het tot slot ook nodig dat de vaak negatieve beeldvorming in de media actief wordt bestreden. De overheid kan negatieve beeldvorming bestrijden door het voeren van een permanente campagne. De overheid moet in direct contact staan met de samenleving, weten wat er speelt en zelf directe communicatiekanalen hebben met burgers

Mobiliteit om dominantie van domeinbelangen open te breken
Een stevig mobiliteitsbeleid in het ambtelijk apparaat kan een cruciale bijdrage leveren aan het doorbreken van de dominantie van domeinbelangen. Mobiliteit leidt er toe dat zowel leidinggevenden als medewerkers minder vastgeroest raken aan het belang van de organisatie waar ze op dat moment tijdelijk werken. Mobiliteit leidt ook tot veel meer begrip voor de verschillende domeinbelangen die nu eenmaal in een gemeente spelen. De gemeente Amsterdam beschikt daarom over een stevig verankerd verplicht mobiliteitsbeleid voor de ambtelijke top.

Van verleiden naar doorzettingsmacht: het veranderproces in de Amsterdamse praktijk
De uitdaging waar de Gemeente Amsterdam nu voor staat komt er kort gezegd op neer of zij doorgaat op de ingeslagen weg der verleiding en daarmee accepteert dat deze aanpak de nodige tijd vergt. Of dat zij het veranderproces weet te versnellen door over te stappen van een aanpak waarin uiteindelijk nog steeds voor 100% sprake is van verleiding naar een aanpak waarin verleiding nog steeds dominant is, maar waarin op cruciale momenten verleiding wordt aangevuld met doorzettingsmacht. Doorzettingsmacht is nodig om meer tempo in het boeken van resultaten te realiseren. Dit betekent bijvoorbeeld concreet dat in het geval van patstellingen, vooraf bestuurlijke overeenstemming bestaat over de dan te volgen besluitvormingsprocedure gericht op het doorhakken van knopen waaraan dan alle partijen zich moeten conformeren. Ook die partijen die het met de inhoud van dat besluit niet eens zijn. Het bijzondere van het bereiken van overeenstemming over zo’n besluitvormingsprocedure is dat de situatie dat niemand de baas is in Amsterdam in stand blijft. Alleen de verschillende deelbazen spreken met elkaar vrijwillig af zich op een aantal onderwerpen te conformeren aan bijvoorbeeld besluitvorming bij meerderheid. Wat betreft het hanteren van vormen van doorzettingsmacht staat de gemeente Amsterdam grotendeels pas aan het begin. Veel ervaring is er dus nog niet mee